III. El incumplimiento del deber por parte de la EPA

Alan Steinberg se apartó de su puesto de administrador regional durante la transición entre las administraciones de Bush y Obama.  Aunque se había involucrado personalmente al plantear el tema de la mala administración de la JCA con los más altos funcionarios de Puerto Rico, y había advertido explícitamente que se podría revocar la autoridad de aplicación de la JCA, Steinberg no persiguió esta intervención.  Las razones para esto no son claras.

Cada año, el personal a cargo de cumplimiento de la normativa informó a la EPA de la Región 2 que el sistema de relleno sanitario de Puerto Rico estaba en crisis, y que la JCA no se estaba haciendo cargo.  En cada evaluación, se presentaba una meticulosa documentación sobre las fallas de la JCA al no ejecutar el plan que había presentado en 1994 para obtener la aprobación de la EPA y poder ejercer la autoridad de aplicación a nivel local.  En cada evaluación, el personal a cargo de cumplimiento de la normativa advirtió a la Región 2 que la mayoría de los vertederos de Puerto Rico “presenta” o “puede presentar” lo que se describe en varias ocasiones como “una amenaza inminente y sustancial para la salud humana y el medio ambiente” – que constituye el gatillo claro y reglamentario para que la EPA intervenga de forma unilateral.

PR_Paper_Photos_02Pero al entrar en el detalle de estas evaluaciones internas, se revela que en la década pasada sólo se han cerrado dos vertidos a cielo abierto en Puerto Rico: Aguadilla (2006) y Santa Isabel (2012). Actualmente, 20 de los 27 vertederos restantes no cumplen con las normas mínimas federales, y al revisar estas evaluaciones internas desde 2005 en adelante, se ve que muchas de las instalaciones nunca han cumplido.  La principal diferencia que tiene la mayoría de estas con su estado original, es que se han ampliado significativamente sin tener en cuenta las normas federales, y ahora generan mucho más dinero por mes del que hicieron en 1994.

Los registros demuestran que la gran mayoría de los vertederos de Puerto Rico operan continuamente, año tras año, en violación de las normas federales.  Sin embargo, la EPA ha tomado muy pocas medidas para descargar su deber con los ciudadanos americanos que viven cerca de estos sitios en Puerto Rico, teniendo en cuenta el importante número de vertidos a cielo abierto comparado con las pocas instalaciones que sí cumplen, durante más de dos décadas bajo la autoridad de la JCA.  Esto representa un impresionante incumplimiento del deber federal por parte del liderazgo de la EPA de la Región 2.

Aunque Steinberg se había comprometido personalmente con este tema, habiendo planteado una amenaza de intervención por parte de la EPA, los documentos revelan que finalmente no actuó según había prometido.  Y terminó dejando la crisis a la próxima administración cuando se retiró de la EPA en 2009.

Durante la transición, el  Administrador Regional en funciones, George Pavlou, escribió al presidente de la JCA, Pedro Nieves Miranda en agosto de 2009.  Nieves Miranda asumió el cargo durante los primeros días del gobierno de Luis Fortuño.  La carta refleja que la JCA todavía no había corregido los cambios profundos realizados a las reglas sobre los vertederos, dado que no se habían tomado medidas al respecto en el transcurso de tres años: “Le escribo para volver a insistir en la necesidad de que la Junta de Calidad Ambiental (JCA) tome las medidas necesarias para revisar la normativa de desperdicios sólidos en Puerto Rico para que sean coherentes con el criterio federal sobre los vertederos. (…) En 1997, la JCA modificó la versión aprobada de la normativa por la EPA de 1993, sin consultar con esta Agencia.  Los reglamentos modificados debilitaron los controles de los vertederos de manera significativa, y el resultado es que los reglamentos de Puerto Rico ya no son coherentes con los requisitos federales”.

Pavlou detalló la profundidad con la que la JCA había cambiado las reglas:  “Los cambios clave que JCA realizó, y lo que preocupa a la EPA, incluyen: la eliminación de la exigencia de que sea un ingeniero profesional el que certifique el cumplimiento satisfactorio de las normas de cierre y pos-cierre; la revisión inaceptable de la definición de expansión lateral; el debilitamiento del estándar de conductividad hidráulica para los revestimientos compuestos; la eliminación de los requisitos de educación y de concesión de licencias para el personal que participa en la hidrología y el monitoreo de aguas subterráneas; la revisión de la definición de una “instalación existente de desperdicios sólidos”; y la eliminación de los requisitos de garantía financiera para los municipios”.

Pavlou confirmó que hubo falta de acción de ambas partes: “Hemos hablado de este tema muchas veces a través de nuestra correspondencia anterior y mediante reuniones, sin tomar ninguna resolución. (…) Estaría muy agradecido si usted podría hacer de esto una prioridad”.

Nieves Miranda contestó a Pavlou diez días más tarde y fue enfático: “Esta es una de las prioridades de la agenda regulatoria de este gobierno”.  El nuevo jefe de la JCA escribió que se había creado una comisión especial para trabajar sobre la modificación de las normas locales y agregó que “nuestra agenda incluye una revisión de toda la normativa local para evaluar su coherencia con las regulaciones federales y su actualización”.  Prometió una revisión para diciembre de 2009.

Pero cuando Judith Enck asumió el cargo de administradora regional bajo el gobierno del Presidente Obama, la presión sobre la JCA cesó.  Es evidente que hubo un cambio de política muy claro en la cúpula de la Región 2, a pesar de las advertencias continuas que realizaba el personal de control de la aplicación de la normativa.

La evaluación interna de la EPA de 2010 no mostró ninguna mejora concreta en la condición general del sistema de vertederos con la llegada de Enck, ni resultado alguno sobre los profundos cambios de las normas por parte de la JCA.  Pero si incluyó una indicación más enérgica entre las “opciones y recomendaciones”.  Decía: “Se recomienda considerar retirar la aprobación del programa, lo que permitiría a la EPA poder hacer cumplir los requisitos federales de la RCRA para los vertederos de manera directa.”

Las evaluaciones internas de la EPA en 2011 y 2012 observaron que la JCA envió una propuesta para revisar la normativa a la EPA a principios de 2010, algo que la agencia federal juzgó en gran medida aceptable.  Pero cualquier esfuerzo por ambas partes se terminó allí, según el registro.  Puerto Rico nunca adoptó las reglas apropiadas para los vertederos, y Enck nunca planteó el tema con mayor insistencia.  Los archivos no muestran ninguna evidencia de que Enck se haya comunicado con el gobernador o con la dirección de la JCA o que les haya presionado para actuar sobre la cuestión reglamentaria o sobre cualquier otro tema relacionado con el cumplimiento en general.  El informe de 2011 repite, en la sección “Opciones y recomendaciones”: “Se recomienda considerar retirar la aprobación del programa, lo que permitiría a la EPA poder hacer cumplir los requisitos federales de la RCRA para los vertederos de manera directa.”

Sin embargo, en la evaluación de 2012, se observa un cambio en el tono del discurso en la sección de “Opciones y recomendaciones”: “Al ser un programa delegado de gestión de desperdicios sólidos, la JCA debe implementar las secciones del mismo relativas a los permisos y cumplimiento en el área de los desperdicios sólidos para poder cumplir con sus obligaciones de autorización”.  Este renglón se repite en las evaluaciones de 2013 y 2014 realizadas por el personal de la Región 2.

En el documento anual de evaluación de los vertederos más reciente del 3 de septiembre de 2014, los resultados de la falta de acción por parte de Enck son más que claros: “Una carta solicitando que la JCA apruebe las revisiones propuestas fue enviada en enero de 2011. A partir del 02/10/14, no se han adoptado los cambios a nivel oficial (a través de su promulgación).  En las discusiones más recientes (…) la JCA indicó que estaba revisando nuevamente el tema de la regulación para determinar los próximos pasos, que deberían incluir la promulgación de los cambios necesarios (Estado actual: sin cambios desde 05/05/14)”.

No hubo ningún registro obtenido a través de las solicitudes de la FOIA de que se haya envido cualquier correo electrónico, carta o nota de parte de Enck mencionando su interés en presionar a la Junta o a cualquier funcionario de Puerto Rico para cumplir con sus responsabilidades respecto de la protección de la salud y del medio ambiente de la isla.  Tampoco hay indicios de que Enck se haya comunicado con los gobernadores de Puerto Rico o con la dirección de la JCA, acerca de la falta de promulgación de las normas cuya revisión la EPA había exigido.  Parece ser que para el año 2014, el tema se había caído.

Los documentos sugieren que Enck tomó una decisión política de alejarse de la JCA, a pesar de la evidencia que mostraba décadas de ilegalidad y caos y la reiterada falta de cumplimiento de las normas mínimas.  Y esta actitud de no intervención hacia la JCA se ha agravado sustancialmente gracias a la ineficacia de las medidas reglamentarias que Enck decidió tomar bajo RCRA § 7003.

La EPA dispone de la autoridad, bajo RCRA § 7003, de tomar una decisión sobre la gestión, transporte o almacenamiento de desperdicios sólidos en aquellos casos donde esto puede presentar algún “peligro sustancial e inminente para la salud y el medio ambiente”, pudiendo iniciar acciones legales o emitir órdenes. En cuanto a la emisión de órdenes, la EPA puede emitir una orden unilateral (UO) o una orden administrativa de consentimiento (AOC) si hay consentimiento. Como alternativa, la EPA puede pedir al Departamento de Justicia que proceda con la emisión de una demanda con el fin de prohibir las actividades de vertido, o si es apropiado, que accione a fines de ejecutar sanciones penales – a menudo estos procedimientos resultan en un decreto de consentimiento judicial.

Los informes internos de la EPA sobre los vertederos de Puerto Rico durante el mandato de Enck a partir de 2009 indican que tanto las órdenes administrativas como judiciales en Puerto Rico han sido parciales e intermitentes; por ejemplo, sólo nueve de 20 o más vertederos que no cumplen son objeto de acciones específicas, y además hay registros que muestran que los vertederos hicieron caso omiso a muchas de estas órdenes. En los informes más recientes, el personal a cargo de hacer cumplir la normativa de la Región 2 registró que estas mismas instalaciones están cometiendo una violación de las Leyes de Aire Limpio y Agua Limpia.

 La más reciente evaluación de los vertederos  publicada por la EPA concluye que el grado de incumplimiento registrado en 1994 no ha cambiado en veinte dos años:

“La Junta de Calidad Ambiental (JCA), responsable de la obtención de permisos y del cumplimiento de los vertederos en Puerto Rico, sigue siendo ineficaz en su función de regulación y aplicación de la normativa.  Muchos de los 29 vertederos en operación actualmente no están permitidos, la mayoría han alcanzado o están en vías de alcanzar su límite de capacidad (62% han llegado al límite de su capacidad), y las acciones para lograr su cumplimiento por parte de la JCA durante varios años no han generado mejoras significativas en el nivel de cumplimiento.  La EPA ha inspeccionado los vertederos en funcionamiento y ha encontrado un grado de incumplimiento generalizado.  Pocos vertederos ostentan revestimiento o sistemas de control de lixiviados, y varios se encuentran en terrenos kársticos, lo que agrava el riesgo de contaminación del agua subterránea.

La JCA modificó sustancialmente su normativa de gestión de desperdicios sólidos en 1997 sin notificar a la EPA según lo requerido.  La EPA realizó una comparación entre las regulaciones revisadas y el reglamento de 1993 en el cual se basó para emitir la aprobación del programa de Puerto Rico.  La Región 2 ha comunicado en reiteradas ocasiones desde 2006, tanto a la JCA como a la oficina del gobernador, su preocupación con los cambios realizados a la reglamentación, así como con el riesgo que trae esto para la aprobación del programa de Puerto Rico desde 2006″.

En su evaluación de 2014, la EPA también detalló que estaba en pleno conocimiento de la forma en la que la JCA había eliminado su personal central de control de aplicación de la normativa de manera sistemática durante muchos años:

“Además, la JCA ha eliminado o dejado abierto todos los puestos centrales que tienen que ver con el cumplimiento y los permisos para la gestión de desperdicios sólidos. En 2000, la JCA tenía en su empleo a 14 personas que trabajaban en el área central de cumplimiento y permisos, y ya para el año 2005, este número se había reducido a 5 (con responsabilidades ampliadas).  En 2010, la dotación de personal se redujo a 1. Para el año 2012, la JCA no tenía ningún empleado central a cargo de los procesos de cumplimiento relacionados con la gestión de desperdicios sólidos … Hay aproximadamente 12 vertederos municipales activos y / o cerrados que reciben desperdicios sólidos y que pueden estar sujetos a las regulaciones federales”.

No hay constancia de que se haya tomado acción efectiva para remediar la situación del plantel profesional, ni de que haya habido alguna intervención por parte de la EPA, que tiene la autoridad para hacerlo. Teniendo en cuenta el reconocimiento interno reiterado en tantas ocasiones – comprobado en estos documentos de reciente adquisición –  que la EPA ha sabido durante por lo menos una década que la mayoría de los vertederos de Puerto Rico representan una amenaza considerable para el público, la EPA tiene una responsabilidad y un deber de cuidado para proporcionar igualdad de protección ante la ley y, específicamente, según la RCRA § 7003, para intervenir con urgencia en Puerto Rico.  Hasta la fecha, la EPA se ha mostrado incapaz de hacer esto.

Esto significa que los requisitos de seguridad en los vertederos de Puerto Rico no han cumplido con las normas federales durante más de 15 años.  La JCA destruyó sus propias reglas sin notificar a la EPA según lo requerido y solo se le instruyó 9 años más tarde que los devolviera a su estado original, o si no, corría el riesgo de perder su autoridad como entidad de aplicación.  Hasta 2014 no había completado la corrección.  Las reiteradas evaluaciones anuales enviadas a la dirección de la Región 2 alertaron a la situación e incluso incluyeron recomendaciones para una intervención directa.  Pero la Región 2 de la EPA bajo Judith Enck se dedicó a hacer ajustes en la periferia del asunto, enviando cartas y celebrando reuniones, y solo emitió órdenes o negoció acuerdos con menos de la mitad de los vertidos a cielo abierto, muchos de los cuales desobedecieron estas órdenes.

Año tras año, las evaluaciones emitidas por el personal a cargo del cumplimiento de la normativa bajo Enck describían un sistema generalizado de vertederos abiertos, mientras que el gobierno se Puerto Rico se mostraba reacio a corregir un conjunto ilegal de cambios en las reglas realizados hace casi dos décadas.  Pero a diferencia de su antecesor, no hay registro de que Enck haya considerado o contemplado la revocación de la autoridad de la JCA, lo que refleja un enfoque de no intervención hacia una situación de incumplimiento claramente muy caótica en Puerto Rico.

Lo que no está claro después de tantos años de evaluaciones internas de la EPA, es cuán alto ha llegado la cadena de información.  Pero los documentos muestran claramente que la administradora de la Región 2, Judith Enck, es consciente de la profundidad y la magnitud de la crisis, así como de la amenaza que representa para la salud humana y el medio ambiente, y ha decidido no utilizar la autoridad legal conferida a la EPA para proteger a las comunidades más vulnerables en Puerto Rico.

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